Оглавление

 

Введение. 4

Глава 1 Правовые основы опеки, попечительства и патронажа в России. 6

1.1 Опека, попечительство и патронаж как институты гражданского права. 6

1.2 Правовой статус и функции органов опеки и попечительства. 13

1.3 Понятие и классификация административных актов органов опеки и попечительства  30

Глава 2 Правовые основы приемной семьи в Российской Федерации. 37

2.1 Отличие приемной семьи от патронатной. 37

2.2 Порядок выявления и учета детей, оставшихся без попечения родителей. 38

Глава 3 Современное состояние деятельности органов опеке и попечительства. 44

3.1 Областное государственное казенное учреждение социального обслуживания «Социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних Усольского района»  44

3.2 Проблемы защиты прав и интересов несовершеннолетних лиц, находящихся под опекой и попечительством. 47

Заключение. 62

Список использованных источников информации. 65

Приложение 1. 71

Введение

 

На формирование личности и ее социализацию оказывает влияние прежде всего семья, которая под воздействием различных социальных процессов сильно изменилась. В этой связи следует сказать, что в последние 20 лет количество неблагополучных семей не только в экономическом, но и в духовно-психологическом смысле в России значительно увеличилось. В свою очередь семейное неблагополучие повышает риск совершения преступлений в отношении ребенка в семье, а также деформации личности ребенка и становление его как преступника. Еще более сложная ситуация складывается тогда, когда ребенок по разным причинам остается без попечения взрослых. Цель политики государства в этой сфере – предотвратить рост социального сиротства в Российской Федерации, помочь детям-сиротам, особенно детям-инвалидам, найти приемных родителей может только направление усилий общественных структур России на поддержку семей с детьми и решение их проблем, закрепление семьи в качестве субъекта права, совершенствование и развитие общественного контроля за эффективностью реализации мер по государственной поддержке семьи

Семейный кодекс Российской Федерации в гл. 11 провозгла­шает права несовершеннолетних детей, среди которых право на защиту своих прав и интересов, которая осуществляется родите­лями, а случаях, предусмотренным законом, ООиП, прокурором и судом; ребенок имеет право на защиту от злоупотреблений со стороны родителей. При нарушении прав и законных интересов ребенка, в том числе при невыполнении или при ненадлежащем выполнении родителями (одним из них) обязанностей по воспи­танию, образованию ребенка либо при злоупотреблении роди­тельскими правами, ребенок вправе самостоятельно обратиться за их защитой в органы опеки и попечительства, а по достижении возраста четырнадцати лет в суд.

Теоретические основы правовых аспектов института опеки и попечительства нашли свое отражение в работах В.И. Абрамова, A.M. Нечаевой, Г.М. Свердлова, А.И. Загоровского, А.А. Спектора, Г. А. Магдесян, Л.Ю. Михеева и др.Необходимо также отметить, что в последнее время выполнен ряд исследований, посвященных отдельным вопросам опеки.

Актуальность выбора темы обусловлена тем, что органы опеки и попечительства являют­ся значительным институтом в сфере правозащитной деятельно­сти Российской Федерации. Перед ними поставлены значимые для общества и граждан в отдельности задачи по защите и охра­не прав и свобод детей, которые должны своевременно и эффек­тивно разрешаться в соответствии с действующими нормами российского законодательствами во взаимодействии с другими органами, направленными на охрану и защиту прав и свобод граждан.

Объект исследования общественные отношения по опеке, попечительству и патронажу.

Предметом исследования являются правовые нормы в области опеки, попечительства и патронажи, образующие комплексный правовой институт, и ряд практических проблем, связанных с правовым регулированием деятельности органов опеки и попечительства.

Цель настоящей работы – анализ правовых аспектов опеки, попечительства и патронажа в Российской Федерации.

В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи:

- изучить особенности опеки, попечительства и патронажа как институтов гражданского права:

- определить правовой статус и раскрыть функции органов опеки и попечительства;

- проанализировать понятие и классификацию административных актов органов опеки и попечительства;

- проанализировать состояние правового регулирования защиты прав и инте­ресов несовершеннолетних лиц, находящихся под опекой и попечительством в Усольском районе.

Структурно работа состоит из Введения, трех глав, разделенных на подглавы, Заключения и Списка использованных источников.

Глава 1 Правовые основы опеки, попечительства и патронажа в России

 

1.1 Опека, попечительство и патронаж как институты гражданского права

 

 

Институты опеки и попечительства были известны еще в римском праве tutela(опе­ка) и cura(попечительство). Попечительство длилось от совершеннолетия лица до дос­тижения им 25 лет. По аналогии с римским правом во Франции и странах с «писан­ным» правом придерживались понятия опеки и попечительства. В праве древней Гре­ции в 18 лет наступало совершеннолетие и всякая забота о лице прекращалась. В Рос­сии разграничение опеки и попечительства берет свое начало лишь от екатерининского Учреждения о губерниях (1775 г.) и по своей правовой природе похоже на положения современного Российского законодательства.

Согласно проекта Гражданского Уложения 1904 года понятие попечительства было кардинально другое, чем современное. Это понятие было мерой защиты интересов не рожденного наследника, охраны непринятого наследства, имущества безвестно отсут­ствующих лиц. Предполагалось устанавливать попечительство над лицами в следую­щих случаях: над несовершеннолетним, если его представители временно не могут вы­полнять своих обязанностей; над неправоспособным совершеннолетним лицом; над со­вершеннолетним лицом, которое вследствие душевной или телесной болезни или вследствие физического недостатка (глухоты, немоты или слепоты) лишен возможно­сти заведовать всеми или некоторыми своими делами.

Для более глубокого анализа современных институтов опеки, попечительства необ­ходимо обратиться к истории становления данных институтов. Данная тематика нахо­дится в мейнстриме и ученые всегда уделяют ей повышенное внимание[1].

Различие опеки и попечительства по основаниям возникновения и правовым по­следствиям было установлено лишь в Кодексе законов о браке, семье и опеке РСФСР 1926 г. Опека учреждалась над несовершеннолетними в возрасте до четырнадцати лет и над лицами, признанными в законном порядке слабоумными или душевнобольными, а также над имуществом умерших или лиц, безвестно отсутствующих. В Основах зако­нодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье 1968 года не было раз­граничения понятий опеки и попечительства, перечень лиц над которыми устанавлива­лась опека или попечительство был дан в ст. 121 КоБС РСФСР только в 1969 г. Со­гласно того законодательства опека над детьми длилась до достижения 15-го возрас­та. При этом указывалось, что она устанавливается над дееспособными совершенно­летними лицами, если они по состоянию своего здоровья не могут самостоятельно осуществлять свои права и выполнять свои обязанности, устанавливается попечитель­ство.

Следует отметить, что основные нормы об опеке и попечительстве имеют граждан­ско-правовой характер (ст.31-40 ГК РФ)[2]. Для восполнения частичной или отсутствующей у граждан дееспособности, для охраны их интересов и прав, а в отношении не достиг­ших совершеннолетия и для их воспитания, развития используют институт опеки и попечительства, патронаж, представляющие собой формы государственной защиты личности. К отношениям, которые возникают в связи с осуществлением, прекращением опеки и попечительства и не урегулированным Гражданским кодексом РФ, применя­ются положения ФЗ от 24 апреля 2008г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»[3]. Дея­тельность опекунов и попечителей по воспитанию несовершеннолетних, которые стоят под опекой и попечительством, – это предмет регулирования семейного права (гл. 20 СК РФ)[4]. Есть нормы об опеке и попечительстве, являющиеся административно­-правовыми. Другими словами, институт опеки и попечительства имеет межотраслевую природу.

Опека устанавливается над малолетними детьми в возрасте до 14 лет, а также над гражданами, признанными судом недееспособными вследствие психического рас­стройства. Опекуны – представители подопечных в силу закона, они полностью заме­няют подопечных в имущественных отношениях

Следующий институт гражданского права – попечительство. Этот институт устанав­ливается над несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет, над гражданами, огра­ниченными судом в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитка­ми и наркотическими средствами. Попечительство, согласно ст.2 ФЗ «Об опеке и попе­чительстве», состоит в том, что назначенное органом опеки лицо (попечитель) обязано оказывать несовершеннолетним подопечным содействие в осуществлении своих прав и исполнении обязанностей, охранять не достигших совершеннолетия от злоупотребле­ния со стороны третьих лиц, давать согласие совершеннолетним подопечным на со­вершение ими действий в соответствии со ст.30 ГК РФ.

И опека, и попечительство устанавливаются органами опеки и попечительства, ко­торые взаимодействуют с судебными органами и осуществляют контроль по месту жи­тельства подопечных за деятельностью опекунов, попечителей.

У каждого нуждающегося в опеке и попечительстве, может быть один опекун (попе­читель), исключения составляют случаи, установленные ФЗ «Об опеке и попечительст­ве». Чаще всего, один и тот же гражданин может быть опекуном (попечителем) только одного лица. Передача не достигших совершеннолетия братьев или сестер под опеку разным лицам не допускается.

Опекунами и попечителями могут выступать различные субъекты (ст.35 ГК РФ): со­вершеннолетние дееспособные лица, не лишенные родительских прав, согласившиеся быть опекунами, обладающие нравственными и иными личными качествами и способ­ные к выполнению определенных обязанностей, а также проживающие по месту жи­тельства подопечного. При назначении опекуна или попечителя учитываются и отно­шения, существующие между опекуном и подопечным (п. 1 ст. 127, п. 1, 3 ст. 146 СК РФ); опекуны по закону – лечебные и воспитательные учреждения, учреждения социальной защиты населения и иные аналогичные учреждения. При помещении подопечного в одно из таких учреждений орган опеки и попечительства освобождает опекунов от ис­полнения обязанностей, если это не противоречит интересам подопечного (абз. 2 п. 1 ст. 39). Орган опеки и попечительства, если опекун не назначен в течение одного меся­ца; другие лица. Так, ст.153 СК упоминает приемных опекунов – лиц, заключивших с органами опеки и попечительства срочный возмездный договор о воспитании ребенка (детей)[5]. Эти лица в отношении принятого на воспитание ребенка имеют права и обя­занности опекунов.

Согласно ФЗ «Об опеке и попечительстве» для получения сведений о личности предполагаемого опекуна или попечителя органы опеки и попечительства имеют право требовать от лица, подавшего заявление о назначении его опекуном (попечителем), предоставления информации о себе, имеют возможность запрашивать сведения о нем в органах внутренних дел, медицинских и других учреждениях. Но они имеют право тре­бовать получение лишь той информации, которая позволяет установить способность гражданина выполнять обязанности опекуна (попечителя).

Опеку и попечительство устанавливают при наличии необходимых предпосылок. Например, решение суда о признании гражданина недееспособным или об ограничении его дееспособности.

Опекуны и попечители осуществляют свою деятельность ют на основании админи­стративного акта – заключение органа опеки и попечительства о назначении их опеку­нами (п. 4 ст. 35 и п. 2 ст. 40 ГК РФ); исполняют свои обязанности безвозмездно; должны заботиться о своих подопечных, ухаживать за ними, осуществлять их лечение, защи­щать их права и интересы.

Опекуны и попечители должны заботиться об обучении и воспитании не достигших совершеннолетия подопечных и жить с ними. Раздельное проживание возможно толь­ко с разрешения органа опеки и попечительства при достижении подопечным 16­летнего возраста и при условии, что это не отразится негативно на его воспитании, за­щите прав и интересов. Предпосылками для этого могут служить учеба, работа подо­печного за пределами места жительства опекуна (ст. 36 ГК РФ).

Опекуны и попечители должны расходовать денежные средства подопечного только в интересах и с согласия органа опеки и попечительства (ст.38 ГК РФ). Такое согласие не требуется только при производстве необходимых для содержания подопечного расхо­дов за счет сумм его дохода (питание и одежда). Опекуны не вправе совершать сделки по отчуждению или уменьшению имущества подопечного, они не вправе совершать сделки с подопечными, а также представлять подопечного в его отношениях с супру­гом опекуна (ст. 37 ГК РФ).

Опекуны (попечители) освобождаются от выполнения обязанностей: при воз­вращении не достигшего совершеннолетия родителям или усыновлении; при замене обычной опеки или попечительства на опеку или попечительство по закону, при пере­даче подопечного под опеку или попечительство соответствующих учреждений; по пожеланию опекуна (подопечного).

Опекуны и попечители могут быть отстранены от исполнения обязанностей (ст.39 ГК РФ): при их неисполнении; при использовании опеки или попечительства в корыстных целях или оставлении подопечного без надзора и поддержки; по другим факторам, ко­торые не связаны с виной.

Опекуны – представители подопечных в силу закона, они заменяют их в граждан­ском обороте: совершают от их имени и в их интересах все необходимые сделки (ст. 32 ГК РФ), несут ответственность за деяния подопечного (п. 3 ст. 28, п. 1, 2 ст. 1073, ст. 1076 ГК РФ).

Обязанности попечителя являются узкими и ограничиваются (ст. 33 ГК РФ): дачей со­гласия на выполнение сделок, которые подопечный не вправе совершать самостоя­тельно; оказанием подопечным поддержки в осуществлении ими собственных прав и выполнении обязанностей; охраной подопечных от злоупотреблений со стороны треть­их лиц.

Попечители не несут ответственности по сделкам подопечных, но за причинение по­допечными ущерба могут привлекаться к субсидиарной ответственности, если подо­печный не достиг совершеннолетия (п. 3 ст. 26, абз. 3 п. 1 ст. 30, п. 2 ст. 1074 ГК РФ).

В отличие от опекуна попечитель не заменяет в гражданском обороте подопечного, он лишь помогает ему полноценно выступать в нем, т.е. не является его законным представителем в гражданских правоотношениях и представляет его лишь в граждан­ско-процессуальных правоотношениях.

Управление имуществом подопечного обязательно при наличии следующих усло­вий: в отношении недвижимого и ценного движимого имущества; если такое имущест­во требует постоянного управления (ст. 38 ГК РФ).

При наличии этих условий орган опеки и попечительства определяет кандидатуру управляющего и заключает с ним договор об управлении имуществом. Стороны такого договора – это учредитель доверительного управления и доверительный управляющий. Последним может быть любое лицо, организация (кроме органа местного самоуправле­ния). Доверительное управление имуществом подопечного, основанное на возмездном договоре, считается возмездным (п. 1 ст. 1016, 1023 ГК РФ).

Доверительное управление может прекратиться только по основаниям, предусмот­ренным законодательством для прекращения договора о доверительном управлении имуществом (ст. 1024 ГК РФ), а также в случаях прекращения опеки и попечительства. Следует отметить, что доверительное управление не может прерваться в связи с авто­матическим переходом от опеки к попечительству.

Особо важным институтом гражданского права является патронаж.

Закон рассматривает патронаж как особую форму формы попечительства (п. 1, а также абз. 2 п. 4 ст. 41 ГК РФ).Термин «патронаж» в современном Российском праве был введен только с 1994года, когда был принят Гражданский Кодекс Российской Федера­ции.

Патронаж устанавливается в отношении совершеннолетних дееспособных граждан, которые не могут по состоянию здоровья защищать самостоятельно свои права и осу­ществлять обязанности (лица с серьезными увечьями, больные, престарелые и т.п.). Учитывая эту особенность, патронажная помощь опирается не на предписании закона, а на волю подопечного и на его договорные отношения с помощником. Патронаж уста­навливают органы опеки и попечительства только с согласия подопечного. Прекраща­ется патронаж по требованию подопечного (пп. 1, 2, 4 ст. 41 ГК РФ). Патронаж может быть безвозмездным и возмездным. Например, вознаграждение помощнику может вы­плачиваться в виде передачи ему в пользование жилого помещения, принадлежащего подопечному, или в виде оказания встречных услуг. В таком случае договорные отно­шения патронажа носят смешанный характер и включают в себя элементы других до­говоров.

При оказании помощи подопечному помощник осуществляет различные юридиче­ские и фактические деяния. Для совершения обычных сделок, которые ориентированы на содержание и удовлетворение бытовых потребностей подопечного, достаточно со­гласия последнего, но для совершения распорядительных сделок с имуществом подо­печного между ним и помощником заключается договор поручения (п. 3 ст. 41 ГК РФ). Па­тронаж устанавливают в условиях фактического отсутствия у подопечного иных по­мощников. Наличие у подопечного полной дееспособности означает возможность са­мостоятельного совершения им любых деяний. Прекращается патронаж над совершен­нолетними дееспособными гражданами в связи с прекращением договора доверитель­ного управления, договором поручения или другого договора по различным основани­ям, которые предусмотрены законом или договором. На отношения, связанные с па­тронажем, распространяется действие многих правил, которые регулируют опеку и по­печительство (ст. 34, 35, 39 ГК РФ).

Таким образом, для защиты прав и интересов недееспособных, не полностью дее­способных граждан существуют институты опеки, попечительства и патронажа. Отно­шения, связанные с опекой и попечительством, регулируются Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. «Об опеке и попечительстве».

 

 

1.2 Правовой статус и функции органов опеки и попечительства

 

 

 

Заложенные Конвенцией ООН о правах ребенка и другими международно-правовыми документами стандарты защиты прав детей представляют собой исследованный сегмент юридической науки[6]. Защита прав детей в России относится к числу важных проблем государственного значения. К решению данной проблемы подключаются различные государственные и общественные структуры. Особое место среди них занимают органы опеки и попечительства в силу того, что их функции связаны с решением проблем каждого конкретного ребенка. Острота конкретных проблем и неоднозначность возможных решений требует определения и уточнения правового статуса органов опеки и попечительства.

Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» были внесены изменения в правовой статус органов опеки и попечительства, которые положили начало формированию двух моделей организации опеки и попечительства в субъектах Российской Федерации. Согласно ст. 6 указанного Закона органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Органы местного самоуправления могут наделяться законом субъекта Российской Федерации полномочиями по опеке и попечительству. В этом случае органы местного самоуправления являются органами опеки и попечительства. Таким образом, возможно формирование двух моделей органов опеки и попечительства: первая модель формируется в структуре органов субъектов Российской Федерации; вторая – в структуре органов местного самоуправления с переданными государственными полномочиями.

Практика правового регулирования в субъектах Российской Федерации пошла по пути наделения органов местного самоуправления полномочиями по опеке и попечительству в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации, например в г. Москве, г. Санкт-Петербурге, Ханты-Мансийском автономном округе, Ямало-Ненецком автономном округе и еще более 70 субъектах Российской Федерации.

Однако практика наделения органов местного самоуправления функциями органов опеки и попечительства нашла применение не во всех субъектах Российской Федерации. Так, в Тюменской области органом опеки и попечительства является Департамент социального развития Тюменской области, который имеет соответствующие структурные подразделения – территориальные отделы по опеке, попечительству и охране прав детства[7]. Аналогичная практика сложилась также в Ивановской, Самарской областях.

Теоретический анализ выбора предпочтительной модели формирования органов опеки и попечительства, показал, что мнения ученых по этому вопросу разделились.

Так, ряд ученых полагают, что полномочия по опеке и попечительству должны носить государственный характер. Так, А.Е. Тарасова отмечает: «Сохранение за органами местного самоуправления функций органов опеки и попечительства не отвечает повышающейся роли государства в защите прав и интересов несовершеннолетних и реализации предоставленных им возможностей. Такая модель органов опеки и попечительства вступает в противоречие с самим механизмом осуществления и защиты прав несовершеннолетних...»[8]. Значимость органов опеки и попечительства в обеспечении конституционных прав граждан подчеркивает П.В. Крашенинников, указывая, что «на органы опеки и попечительства традиционно возлагались функции по реализации права человека на жизнь (ст. 20 Конституции РФ), социальных прав человека, а также по реализации принципа государственной защиты детства (ст. 38 Конституции РФ), которые могут быть отнесены к компетенции органов государственной власти, но никак не к вопросам местного значения (ст. 130 Конституции РФ)»[9]. Таким образом, ученые положительно оценивают закрепление полномочий по опеке и попечительству в качестве государственных.

При этом в условиях возможной передачи данных полномочий на муниципальный уровень встает вопрос о соотношении полномочий субъектов РФ и органов местного самоуправления в сфере опеки и попечительства. Так, М.С. Чакалова подчеркивает, что деятельность по опеке и попечительству относится к государственным полномочиям[10]. Органы местного самоуправления всех типов муниципальных образований также имеют право на «участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству» (ст. ст. 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»)[11]. При этом она обращает внимание на следующую проблему: «Многими субъектами Российской Федерации приняты законы о наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов отдельными государственными полномочиями по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству. В данной ситуации возникает проблема, связанная с тем, что одно и то же полномочие осуществляется органами местного самоуправления и как делегированное государственное полномочие, и как «вопрос, не отнесенный к вопросам местного значения, который они имеют право решать без наделения законом»[12]. М.С. Чакалова, Н. Миронова, по сути, также выступают за государственную природу полномочий по опеке и попечительству и негативно оценивают практику, которая приводит к размыванию полномочий и «к частичному снятию ответственности федеральной власти за предоставление социальных услуг со стороны Российской Федерации, к ликвидации государственных гарантий граждан на получение таких услуг»[13].

Противоположное мнение высказывают сторонники децентрализации, которые полагают, что необходимо усилить роль органов местного самоуправления. Е.А. Каюров, например, ставит под сомнение сам принцип наличия переданных государственных полномочий и предлагает «сформировать достаточную финансовую базу муниципальных образований»[14]. Он аргументирует это тем, что «передача полномочий предполагает определенное взаимодействие между уровнями публичной власти, что занимает некоторое время у соответствующих властей, реализующих данные полномочия, которое могло быть направлено на планирование деятельности в ответственной области, анализ существующих проблем. Впоследствии осуществляется дополнительный контроль реализации передаваемых полномочий, об избыточности которого на сегодняшний день говорится практически на всех уровнях власти и общественных институтов»[15].

Констатируя публично-правовую природу полномочий органов опеки и попечительства, Е.В. Тресцова и Т.В. Азарова отмечают, что «орган опеки и попечительства – это орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органы местного самоуправления муниципальных образований, которые законом субъекта Российской Федерации наделены полномочиями по опеке и попечительству. Другими словами, орган опеки и попечительства вступает в правоотношения не от своего собственного имени и в своих интересах, а будучи уполномоченным каким-либо публично-правовым образованием»[16]. Тем самым указанные ученые принимают сложившийся в России статус-кво в отношении возможности формирования органов опеки и попечительства как в качестве государственных, так и в качестве муниципальных.

Таким образом, по вопросу модели органов опеки и попечительства ученые разделились следующим образом:

1) сторонники государственной модели органов опеки и попечительства на уровне субъектов Российской Федерации;

2) сторонники муниципальной модели, которая с принятием Федерального закона № 48-ФЗ ушла в прошлое;

3) сторонники смешанной модели органов опеки и попечительства, которая предполагает возможность осуществления функций опеки и попечительства как на уровне субъектов Российской Федерации, так и на уровне муниципальных образований, которая в настоящее время предусмотрена законодательством.

Мы полагаем, что процесс выбора модели органов опеки и попечительства в качестве государственных органов субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления в настоящий момент не завершен. Об этом свидетельствуют некоторые факты, отмеченные А.З. Дзугаевой, которая пишет, что в Москве «67 органов местного самоуправления осуществляют переданные им городом полномочия в сфере опеки и попечительства», однако «в ближайшее время планируется возвращение полномочий по опеке и попечительству органов местного самоуправления в Департамент социальной защиты населения г. Москвы»[17].

Как представляется, наиболее предпочтительная модель органов опеки и попечительства – это формирование их в качестве органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации исходя из значимости сферы защиты прав детей.

О повышающейся роли государства в защите прав детей свидетельствует еще ряд новаций российского законодательства в сфере правового статуса органов опеки и попечительства. Так, впервые в законодательстве прямо предусматривается, что деятельность органов опеки и попечительства как органов исполнительной власти субъектов Федерации будет вестись под контролем и с методическим сопровождением со стороны федеральной исполнительной власти[18]. Часть 5 ст. 6 Федерального закона № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» устанавливает, что Правительство Российской Федерации возлагает на уполномоченные федеральные органы исполнительной власти следующие полномочия:

1) осуществление контроля за деятельностью органов опеки и попечительства – полномочие возложено на Федеральную службу по надзору в сфере образования и науки[19];

2) утверждение требований к профессиональным знаниям и навыкам работников органов опеки и попечительства – полномочие возложено на Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации, во исполнение полномочия утвержден профессиональный стандарт «Специалист органа опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних»[20];

3) утверждение примерных дополнительных профессиональных программ для работников органов опеки и попечительства, разработка методических материалов по вопросам деятельности по опеке и попечительству – полномочия возложены на Министерство образования и науки Российской Федерации[21], во исполнение полномочия разработаны соответствующие методические рекомендации[22].

Несмотря на то что вопросы в сфере опеки и попечительства отнесены к полномочиям субъектов Российской Федерации, в России четко выстроена вертикаль власти и имеется контролирующий орган в лице Рособрнадзора. К слову, отсутствие подобной системы в Соединенных Штатах Америки привело к непониманию и конфликтам на дипломатическом уровне между Россией и Америкой. В частности, подписанное 13 июля 2011 года Соглашение между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей прекратило действие 1 января 2014 г.[23]. Данное Соглашение предусматривало обязательство государств по контролю за соблюдением прав усыновленных детей и по обмену соответствующей информацией. В силу ст. 14 Соглашения «исполнительный орган принимающего государства осуществляет надлежащие меры с целью обеспечения того, чтобы региональные органы принимающего государства и/или компетентные органы, осуществляющие контроль за условиями жизни и воспитания усыновленного ребенка, сообщали региональному органу государства происхождения и исполнительным органам государства происхождения и принимающего государства» установленную Соглашением информацию.

Отсутствие единого федерального механизма обеспечения прав детей и послужило причиной прекращения действия Соглашения. Следует отметить, что сфера усыновления в США относится к юрисдикции штатов; «до настоящего времени на территории США отсутствует единый национальный подход к вопросу усыновления. Каждый штат решает этот вопрос самостоятельно либо на законодательном уровне, либо через прецедентную судебную практику»[24]; усыновление представляет собой «юридически оформленный социальный институт во всех пятидесяти штатах, имеющих разную юрисдикцию»[25].

 

В России деятельность органов опеки и попечительства находится под пристальным вниманием и контролем государства, формируется единая политика в области обеспечения прав детей с регулятивными и контрольными полномочиями федерального центра.

Если обратиться к международному опыту, то концепция государственной природы полномочий органов опеки и попечительства воспринята далеко не всеми государствами. Во многих государствах функции органов опеки и попечительства осуществляют органы местного самоуправления. Например, в Швеции, согласно Закону Швеции о социальных службах, ответственность за содействие правильному воспитанию детей и молодежи лежит в первую очередь на муниципальных властях. Для этого в каждом муниципалитете действует окружной совет по социальному обеспечению, в который входят представители общественности и при котором имеется штат социальных работников[26]. В Финляндии очень развиты различные социальные сервисы, согласно Закону о социальном обеспечении к ним относятся: социальная работа; социальный контроль; социальная реабилитация; работа с семьей; уход на дому; учебно-семейное консультирование; охрана психического здоровья; работа с лицами, злоупотребляющими психоактивными веществами, и др.[27]. Компетенция по организации данных сервисов возложена на муниципалитеты, в том числе функции, связанные с защитой прав ребенка, – работа с семьей, функции по передаче опеки над детьми. Таким образом, функции органов опеки и попечительства в Финляндии осуществляют социальные службы, формируемые органами местного самоуправления. Примечательно, что в России указанные функции разделены между органами социальной защиты, которые организуют предоставление различных видов социальной помощи, и органами опеки и попечительства, которые обеспечивают защиту лиц, оставшихся без попечения, – детей и недееспособных взрослых.

Однако практика предоставления широких прав муниципалитетам в сфере опеки и попечительства вызывает много вопросов. Об этом свидетельствует Доклад о случаях изъятия детей из семей в Швеции и соседних Скандинавских странах, подготовленный международной неправительственной неполитической организацией «Комитет по правам человека в Скандинавских странах – КПЧСС – за права семьи в Скандинавских странах»[28]. В частности, в Докладе отмечены случаи, когда деятельность муниципалитетов привела к следующим негативным последствиям в обеспечении прав детей: «Передача прав над детьми замещающим родителям происходит не очень часто, но по сути своей эта практика равноценна принудительному усыновлению. Передача прав опеки – это ложное усыновление, псевдоусыновление. Дети испытывают на себе все негативные последствия усыновления, но не получают ни одного преимущества. К примеру, они не становятся наследниками замещающих родителей. <...> Замещающие родители получают все преимущества усыновления и не испытывают на себе никаких негативных его сторон и к тому же могут рассчитывать на постоянный доход в виде выплат со стороны муниципалитета замещающим семьям». В Докладе констатируется тот факт, что причины, по которым муниципалитеты принимают решения, противоречащие интересам детей, кроются в коррупционном поведении местных чиновников и их прямой финансовой заинтересованности. Исходя из этого, мы полагаем, что закрепление полномочий по опеке и попечительству в качестве государственных, обеспечение повышенного государственного контроля за обеспечением прав ребенка – наилучшая модель из возможных.

Рассмотрим функции и полномочия органов опеки и попечительства, степень их детализации и пределы распространения.

А.И. Загоровский, русский правовед XIX в., отмечает: «Забота о малолетнем, лишившемся родителей, столь естественна и необходима, что потребность в ней сознается в самые ранние периоды человеческой общественности. Но не во все времена и у всех народов одинакова мера этой заботы и средства ее. В древнюю эпоху основной принципиальный взгляд на опеку был иной, нежели теперь. На первый план выдвинута была забота не о лице, а об имуществе сироты»[29]. В настоящее время органы опеки и попечительства объединяют в себе функции обеспечения как имущественных, так и неимущественных прав подопечных.

Ученые отмечают, что круг полномочий органов опеки и попечительства весьма обширен[30]. Полномочия органов опеки и попечительства определены в значительном количестве федеральных законов, предусматривающих комплекс полномочий органов опеки и попечительства, которые раскрываются и конкретизируются в законодательстве субъектов РФ и муниципальных нормативных актах, в случае их наделения соответствующими полномочиями.

В настоящее время отсутствует единый нормативный правовой акт, определяющий полномочия органов опеки и попечительства. Так, Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» устанавливает 13 полномочий данных органов, однако не закрепляет весь их перечень, указывая, что иные полномочия могут быть установлены федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Статьи, регулирующие полномочия органов опеки и попечительства, содержатся в кодексах – Гражданском, Семейном, Трудовом. Таким образом, с научной точки зрения возникает необходимость дать классификацию функций и полномочий органов опеки и попечительства, а с практической – обобщить перечень полномочий данных органов.

Необходимо сделать определенные пояснения, в чем состоит отличие функции от полномочия. Как отмечает А.В. Федотов, «функцией любого государственного органа являются социально значимые направления деятельности данного органа»[31], то есть такие направления деятельности данного органа, которые характеризуют, для чего он создан, какую значимую функцию в обществе он выполняет. Н.В. Пластинина, например, называет три основные функции органов опеки и попечительства:

1) защита прав детей, оставшихся без попечения родителей;

2) защита прав детей, воспитываемых в семьях;

3) защита прав совершеннолетних граждан, признанных судом недееспособными (ограниченно дееспособными)[32].

Предлагается классифицировать функции органов опеки и попечительства по субъекту защиты:

1) защита прав совершеннолетних лиц, признанных судом недееспособными (ограниченно дееспособными);

2) защита прав несовершеннолетних граждан.

В свою очередь, функции органов опеки и попечительства по защите прав несовершеннолетних (детей) можно также подразделить на подфункции в зависимости от категории детей, чьи права требуют защиты. Для этой цели мы предлагаем использовать четыре категории детей и соответственно четыре подфункции органов опеки и попечительства, указанные в профессиональном стандарте «Специалист органа опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних»[33]:

1) обеспечение и защита прав и законных интересов несовершеннолетних (речь идет о детях, воспитывающихся в семье);

2) защита прав и законных интересов несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства, находящихся в трудной жизненной ситуации;

3) защита прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа;

4) защита прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, устроенных на воспитание в семьи граждан Российской Федерации.

Каждой подфункции соответствует определенный круг полномочий, поскольку меры обеспечения прав детей каждой категории различны. Однако вышеуказанный профессиональный стандарт, как подзаконный нормативный акт, не может регулировать собственно полномочия органов опеки и попечительства, которые уже установлены федеральными законами, но он внес значительный вклад в обобщение полномочий органов опеки и попечительства в сфере защиты прав детей. Стандарт оперирует следующими терминами: «обобщенные трудовые функции», «трудовые функции», «трудовые действия» и имеет следующую структуру: в рамках 4 обобщенных трудовых функций закреплено 14 трудовых функций, в рамках каждой из которых закреплены определенные трудовые действия. Всего в Стандарте закреплено 136 трудовых действий. Мы полагаем, что в рамках «обобщенных трудовых функций», «трудовых функций» объединены функции, или основные направления деятельности, органов опеки и попечительства, а в рамках «трудовых действий» объединены детализированные полномочия органов опеки и попечительства, которые осуществляются при реализации соответствующих функций.

Таким образом, полномочия органов опеки и попечительства можно классифицировать по функции, в рамках которой они закреплены и осуществляются.

Л.М. Пчелинцева предлагает классификацию полномочий органов опеки и попечительства по формам защиты семейных прав. Так, выделяют «...три основные формы защиты семейных прав органами опеки и попечительства:

а) самостоятельное принятие решений в пределах своей компетенции, включая дачу согласия (разрешения) на какие-либо действия;

б) направление соответствующих требований в суд в порядке искового производства;

в) участие в судебном разбирательстве»[34]. Существуют и другие классификации по данному основанию[35], однако приведенная выше представляется достаточно обоснованной и понятной.

Обобщая вышесказанного, механизмы обеспечения прав детей органами опеки и попечительства различаются в зависимости от категории несовершеннолетних и в зависимости от формы защиты их прав. В части защиты прав несовершеннолетних, проживающих в семье, основной механизм обеспечения их прав органами опеки и попечительства – дача согласия на совершение юридически значимых действий в интересах несовершеннолетних. В части защиты прав несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации или нуждающихся в помощи государства, основной механизм обеспечения прав детей органами опеки и попечительства – выявление таких детей, принятие срочных мер по обеспечению их безопасности, восстановлению нарушенных прав, включая лишение родительских прав, ограничение родительских прав, отобрание ребенка у родителей при непосредственной угрозе их жизни и здоровью, установление социального патроната. В части защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей, основной механизм обеспечения их прав – организация устройства данных детей в семью (приоритетная форма устройства) либо в учреждение для детей-сирот. В части защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей, но устроенных в семьи, основной механизм защиты их прав заключается в контроле органами опеки и попечительства за условиями содержания ребенка в принимающей семье.

В условиях повышающейся роли государства в сфере защиты прав детей и повышающейся роли органов опеки и попечительства важно определить пределы государственного вмешательства в жизнь семьи и пределы полномочий органов опеки и попечительства.

Семейный кодекс закрепляет принцип недопустимости вмешательства в дела семьи (п. 1 ст. 1), однако «в ряде случаев закон не только разрешает, но и обязывает отдельные государственные органы и их должностные лица вмешиваться в дела семьи. К числу таких органов относятся органы опеки и попечительства», а также суд, прокурор. Этот принцип закреплен и в международном праве в ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод: «каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни», «не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом...»[36]. Указанный принцип недопустимости произвольного вмешательства в дела семьи определяет и вектор развития законодательства в данной сфере. Государство в лице органов опеки и попечительства участвует в обеспечении прав ребенка в семье в ограниченных пределах, которые прямо определены в законодательстве.

В коллективной монографии под редакцией Г.Н. Чеботарева авторы анализируют полномочия органов опеки и попечительства в отношении защиты прав детей, проживающих в семьях, на предмет пределов данных полномочий и соблюдения принципа невмешательства. Авторы приходят к выводу, что деятельность органов опеки и попечительства строго регламентирована, в законодательстве прямо указаны случаи участия органов опеки и попечительства в судебном разбирательстве, случаи, когда органы опеки и попечительства обязаны осуществлять контроль за условиями содержания ребенка в семье и др. Авторы приходят к выводу, что орган опеки и попечительства при обеспечении права ребенка жить и воспитываться в семье осуществляет свои полномочия, как правило, при возникновении спора между родителями, в том числе в рамках судебного процесса. Например, судебная психологическая экспертиза детско-родительских отношений может быть назначена в случае, если родители проживают раздельно и не могут договориться, с кем будет проживать ребенок. Привлечение органа опеки и попечительства к проведению обследования условий жизни ребенка может быть в том случае, если возник спор между лицами, претендующими на его воспитание. В случае если не возник какой-либо спор, семья как социальный институт не подвергается неоправданному вмешательству в ее жизнь[37]. Таким образом, государство высказывает свое доверие к семье как социальному институту, видит необходимость в сохранении традиционных семейных ценностей. Законодательство не допускает произвольного вмешательства государственных органов в дела семьи.

Таким образом:

1. Органы опеки и попечительства – это органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органы местного самоуправления, если им переданы указанные полномочия. Передача полномочий органов опеки и попечительства на уровень субъектов Федерации вызвана необходимостью обеспечивать права детей, что является государственно важной задачей. До 2008 г. органами опеки и попечительства были органы местного самоуправления.

2. Выделены следующие возможные модели формирования органов опеки и попечительства: 1) государственная модель, которая предполагает, что в качестве органов опеки и попечительства выступают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, полномочия по опеке и попечительству не передаются на уровень местного самоуправления; 2) смешанная модель, которая предполагает, что в качестве органов опеки и попечительства выступают органы местного самоуправления с переданными государственными полномочиями при осуществлении контроля со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Указанные модели предусмотрены действующим законодательством; 3) муниципальная модель существовала до принятия Федерального закона № 48-ФЗ и предполагала закрепление полномочий по опеке и попечительству в качестве собственных полномочий органов местного самоуправления, данная модель применяется также в зарубежных странах.

3. Проведенное исследование позволяет утверждать, что в России должна сложиться государственная модель формирования органов опеки попечительства в качестве исполнительных органов субъектов Российской Федерации. Контрольные функции должны быть возложены на федеральный центр, что обусловлено значимостью защиты и обеспечения прав детей и требованиями Конституции Российской Федерации. Статья 72 Конституции относит защиту прав и свобод человека и гражданина к государственным полномочиям (совместным полномочиям Российской Федерации и субъектов Российской Федерации).

4. Классифицируя функции органов опеки и попечительства по субъекту защиты, целесообразно выделение двух основных функций: 1) защита прав совершеннолетних лиц, признанных судом недееспособными (ограниченно дееспособными), 2) защита прав несовершеннолетних. Вторая функция включает четыре подфункции по защите следующих несовершеннолетних: а) несовершеннолетние, проживающие в семье; б) дети, нуждающиеся в помощи государства, дети, находящиеся в трудной жизненной ситуации; в) дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей; г) дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, устроенные в семьи граждан Российской Федерации, семьи, принявшие на воспитание детей.

5. Документом, обобщающим функции и полномочия органов опеки и попечительства, можно считать профессиональный стандарт «Специалист органа опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних». Значение данного документа заключается в том, что в нем объединены все трудовые функции специалиста органа опеки и попечительства, что дает представление о пределах полномочий органов опеки и попечительства. Мы полагаем, что аналогичный профессиональный стандарт необходимо принять для органов опеки и попечительства в отношении совершеннолетних граждан, признанных недееспособными. Принятие данного документа позволит детализировать и обобщить все полномочия органов опеки и попечительства.

6. В целом можно констатировать, что пределы участия органов опеки и попечительства в вопросах защиты прав детей строго регламентированы, применяется принцип недопустимости произвольного вмешательства в дела семьи. Семья как социальный институт не подвергается неоправданному вмешательству в ее жизнь. В государственной политике провозглашен приоритет традиционных семейных ценностей и доверие к семье как социальному институту.

 

1.3 Понятие и классификация административных актов органов опеки и попечительства

 

Необходимость определения понятия индивидуальных правовых актов органов опеки и попечительства объясняется теми прямыми юридическими последствиями, которые они имеют для конкретных участников правоотношений по воспитанию ребенка в семье. Делается вывод о существовании коллизии правовых норм, затрудняющих определение места данных актов в иерархической соподчиненности административных юридических актов в целом; предлагается классификация актов органов опеки и попечительства, основанием которой выступают наиболее существенные признаки и виды данных актов.

Повышение роли государства в деле укрепления семьи, защиты прав и интересов всех ее членов находит свое выражение в расширении деятельности по реализации своих полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, к числу которых относятся органы опеки и попечительства. Их властная организующая деятельность имеет «своей целью обеспечить адресатам правовых норм реализацию принадлежащих им прав и обязанностей, а также гарантировать контроль за данным процессом»[38]. К числу таких адресатов относятся и субъекты правоотношений по воспитанию ребенка в семье.

Одним из основных средств воздействия органов опеки и попечительства на указанные правоотношения являются принимаемые ими акты применения права (индивидуальные акты) как вид юридических актов, которые ведут к возникновению, изменению, прекращению конкретных правоотношений, включая правоотношения по воспитанию ребенка в семье. Вместе с тем вопрос об актах органа опеки и попечительства, рассматриваемых с точки зрения юридических фактов, является практически неисследованным.

С точки зрения теории права применение правовых норм является функцией компетентных органов. Однако норма, содержащаяся в абз. 3 п. 1 ст. 121 СК РФ, которая предусматривает, что деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, не допускается, вступает в противоречие с п. 4 ст. 6 ФЗ «Об опеке и попечительстве», создавая коллизию, которая требует своего устранения.

Нечеткость правового регулирования в определении органов опеки и попечительства, размытость круга субъектов, наделенных данным правовым статусом, может приводить к необоснованности административных актов. Как отмечает Ю.П. Соловей, «введение требования обоснованности ко всем и, конечно, в первую очередь к имеющим дискреционный характер административным актам объяснимо тем, что факта соблюдения лишь одних формальных требований... для суждения о правильности подобных актов недостаточно»[39]. Следует согласиться и с высказанной Ю.Е. Аврутиным точкой зрения о том, что «следует более активно и последовательно создавать условия, исключающие или сводящие к минимуму риск появления решений или действий (бездействия) органов и должностных лиц публичной администрации, нарушающих права, свободы и законные интересы участников административно-правовых отношений»[40].

Итак, под органами опеки и попечительства в российском законодательстве понимаются: органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления, которым делегированы полномочия субъекта Российской Федерации; организации, которым переданы отдельные полномочия органов опеки и попечительства.

Для реализации своих полномочий, связанных с вопросами установления, осуществления и прекращения опеки или попечительства, органы опеки и попечительства принимают акты (п. 3 ст. 8 ФЗ «Об опеке и попечительстве»), порождающие конкретные права и обязанности органов, организаций и отдельных лиц. Однако вопрос о месте юридических актов органов опеки и попечительства в иерархической структуре административных актов вообще относится к числу неисследованных.

Основная деятельность по организации и осуществлению опеки и попечительства относится к предметам совместного ведения субъектов РФ и осуществляется органами государственной власти субъекта РФ самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Согласно п. 3 ч. 1 ст. 15.1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления имеют право участия в осуществлении деятельности по опеке и попечительству. Исходя из этого, следует говорить о том, что акты органов опеки и попечительства, являющихся органами исполнительной власти субъекта РФ, в иерархической структуре административных актов обладают большей юридической силой по отношению к актам органов опеки и попечительства, являющихся органами местного самоуправления.

Наиболее сложным вопросом является определение места в иерархической соподчиненности юридических актов тех организаций, которым переданы отдельные полномочия органов опеки и попечительства. Акты данных организаций ни по форме, ни по содержанию не отличаются от актов органов опеки и попечительства и регулируются Приказом Минобрнауки РФ от 14.09.2009 № 334 «О реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 423»[41]. Таким образом, их следует относить к индивидуальным административно-правовым актам органов опеки и попечительства. Возникает вопрос о том, как соотносятся между собой по юридической силе акты организаций, которым переданы отдельные полномочия органа исполнительной власти субъекта РФ, и акты органов местного самоуправления, осуществляющие полномочия органов опеки и попечительства в полном объеме, какое место им отведено в иерархии юридических актов? Ответ на данный вопрос имеет серьезное практическое значение в случае оспаривания этих актов. Ведь данные акты обязательны как для адресатов, так и самих субъектов правоприменения[42]. Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» устанавливает, что акты органов опеки и попечительства могут быть оспорены заинтересованными лицами в судебном порядке. В связи с этим суду должно быть понятно, какой юридической силой обладает тот или иной акт органов опеки и попечительства. Очевидно, что, наделив организации отдельными полномочиями органов опеки и попечительства, следует законодательно определить и юридическую силу утверждаемых руководителями этих организаций актов.

Таким образом, «под актом органа опеки и попечительства следует понимать индивидуальный административно-правовой акт, направленный на установление, изменение или отмену административно-правовых норм и административно-правовых отношений, в т.ч. с субъектами правоотношений по воспитанию ребенка в семье, принимаемый в целях реализации задач и функций органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации»[43].

Для более глубокого теоретического изучения и возможности практического применения правоприменительных актов органов опеки и попечительства в теории права существуют их различные классификации. Взяв за основу наиболее существенные признаки актов органов опеки и попечительства, можно выделить следующие критерии их классификации:

1) по субъектам, осуществляющим применение права, акты органов опеки и попечительства можно подразделить: а) на акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; б) акты органов местного самоуправления, которым делегированы полномочия субъекта Российской Федерации; в) акты организаций, которым переданы отдельные полномочия органов опеки и попечительства;

2) по предмету правового регулирования акты органов опеки и попечительства относятся к административно-правовым актам, поскольку регулируют общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в рамках реализации функций исполнительной власти;

3) по порядку издания (коллегиальные и единоличные) – к единоличным правоприменительным актам. Это объясняется тем, что все акты органов опеки и попечительства – постановления, заключения и иные акты органов опеки и попечительства – утверждаются должностным лицом, несущим индивидуальную ответственность за издание таких актов, например, руководителем органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления (например, постановление главы администрации муниципального района, заключение начальника отдела образования района, края и т.п.);

4) по форме внешнего выражения акты органов опеки и попечительства относятся к актам-документам (акт об учреждении опеки над несовершеннолетним, заключение о возможности гражданина быть опекуном несовершеннолетнего, акт обследования условий жизни гражданина, выразившего желание стать опекуном или попечителем несовершеннолетнего);

5) по официально-документальной форме:

а) официальные документы, наименование и требования к которым установлены соответствующими законами или подзаконными нормативными правовыми актами – постановления органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (постановление об отобрании несовершеннолетнего, постановление об учреждении опеки над несовершеннолетним и т.д.); акты и заключения (акт обследования условий жизни несовершеннолетнего гражданина и его семьи, заключение о возможности быть опекуном несовершеннолетнего и др.);

б) официальные документы, наименование и требования к которым не установлены соответствующими законами или подзаконными нормативными правовыми актами (извещение, уведомление, содержащее властное решение), например, уведомление заявителя о готовности постановления о заключении договора о приемной семье;

в) официальные записи в учетно-регистрационных документах – журнал первичного учета детей, оставшихся без попечения родителей, журнал учета детей, усыновленных (удочеренных) гражданами Российской Федерации, постоянно проживающим на территории Российской Федерации; журнал учета детей, усыновленных (удочеренных) гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими за пределами Российской Федерации, иностранными гражданами или лицами без гражданства, являющимися родственниками ребенка; журнал учета кандидатов в усыновители, опекуны (попечители);

6) в зависимости от действия во времени – акты однократного действия (постановление об отобрании несовершеннолетнего, акт обследования условий жизни гражданина, выразившего желание стать опекуном или попечителем несовершеннолетнего) и длящиеся (постановление о заключении договора о приемной семье, постановление об учреждении опеки над несовершеннолетним и др.);

7) по своему юридическому значению – основные и вспомогательные. Основные – это акты органов опеки и попечительства, которые содержат завершенное решение по юридическому делу (постановление о заключении договора о приемной семье). К вспомогательным относятся акты, которые содержат предписания, подготавливающие издание основных актов (заключение о возможности заявителя быть опекуном несовершеннолетнего);

8) по функциональному назначению акты органов опеки и попечительства относятся к регулятивным правоприменительным актам, поскольку направлены на регулирование фактических отношений, возникающих между органом опеки и попечительства и субъектами правоотношений по воспитанию ребенка в семье, путем предоставления им прав и возложения на них обязанностей (например, постановление о заключении договора о приемной семье);

9) по правовым последствиям – административно-правовые акты, вызывающие возникновение (постановление об учреждении предварительной опеки над несовершеннолетней), изменение (постановление органа опеки и попечительства о перемене имени лицу, не достигшему возраста четырнадцати лет, постановление об изменении присвоенной несовершеннолетнему фамилии на фамилию другого родителя) и прекращение конкретных правовых отношений по воспитанию ребенка в семье (акт об освобождении опекуна или попечителя от исполнения возложенных обязанностей по опеке, акт об отстранении опекуна или попечителя от исполнения обязанностей по опеке или попечительству);

10) как самостоятельный юридический факт (договор об осуществлении опеки или попечительства в отношении несовершеннолетнего подопечного, договор о приемной семье) и как элемент фактического состава правоотношений по воспитанию ребенка в семье (акт обследования условий жизни несовершеннолетнего гражданина и его семьи);

11) специфическим критерием классификации правоприменительных актов органов опеки и попечительства выступает выделение их по формам устройства детей, оставшихся без попечения родителей, на семейное воспитание (усыновление, опека (попечительство), включающие приемную, патронатную семью и др. формы) – постановление о назначении опекуна или попечителя несовершеннолетнего; постановление о заключении договора о приемной семье; постановление о заключении договора о патронатной семье; заключение органа опеки и попечительства об обоснованности усыновления и о его соответствии интересам усыновляемого ребенка.

Следует отметить, что вышеуказанные критерии классификации индивидуальных актов органов опеки и попечительства не являются исчерпывающими и их перечень необходимо расширять и далее.

Глава 3 Современное состояние деятельности органов опеке и попечительства

 

 

3.1 Областное государственное казенное учреждение социального обслуживания «Социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних Усольского района»

 

В настоящее время органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Органами опеки и попечительства являются также органы местного самоуправления в случае, если законом субъекта Российской Федерации они наделены полномочиями по опеке и попечительству в соответствии с федеральными законами.

Областное государственное казенное учреждение социального обслуживания «Социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних Усольского района».

Для реализации целей и задач в сфере опеки и попечительства отдел опеки и попечительства выполняет следующие функции:

1. Организует деятельность по опеке и попечительству в Иркутской области.
2. Участвует в разработке документов стратегического и программно­целевого планирования Усольского района в сфере обеспечения основных га­рантий, защиты прав и законных интересов детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, приемных и опекунских семей на территории Усольского района (далее – сфера деятельности отдела) и пред­ложения в них.
3. Выполняет работу:

-               по учету детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствии с федеральным законодательством о формировании и использовании госу­дарственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей;

-               по учету лиц, изъявивших желание взять детей на воспитание;

-               по выявлению и учету семей и несовершеннолетних детей, находя­щихся в социально опасном положении, проведению индивидуально – профилактической работы с ними;

-               по предоставлению полной и достоверной информации о детях, оставшихся без попечения родителей;

-               по формированию и ведению сводного списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из их числа, которые подлежат обеспечению жилыми помещениями на территории Иркутской области.

4. Участвует в разработке проектов правовых актов, в том числе норма­тивных, в сфере деятельности отдела и вносит предложения в них.
5. Участвует в разработке проектов соглашений, договоров, контрак­тов, протоколов о сотрудничестве и т.п. с органами государственной власти, органами местного самоуправления, хозяйствующими субъектами и иными субъектами в сфере деятельности отдела.
6. Разрабатывает долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные про­гнозы развития в сфере деятельности отдела.
7. Участвует в подготовке заключений:

а)      на проекты федеральных, областных правовых актов (в том числе нормативных);

б)      о возможности участия исполнительных органов государственной власти Иркутской области в реализации федеральных целевых программ и иных федеральных проектов, касающихся сферы деятельности отдела;

в)      о возможности участия Иркутской области в международных и меж­региональных договорах (соглашениях), касающихся сферы деятельности отдела и другое.

В целях выполнения вышеуказанных функций, отдел имеет право в пределах полномочий, установленных действующим законодательством:

1. Участвовать в подготовке приказов управления образования и науки области в сфере деятельности отдела.
2. Запрашивать и получать необходимые материалы и информацию от органов государственной власти, органов местного самоуправления, органи­заций, а также их должностных лиц.
3. Привлекать для проработки вопросов, отнесенных к сфере деятель­ности отдела, научные и иные организации, ученых и специалистов.
4. Создавать экспертные, консультативные, информационно­аналитические советы, комиссии и рабочие группы по вопросам, отнесенным к сфере деятельности отдела.
5. Пользоваться государственными информационными системами, бан­ками данных, в том числе банками данных органов местного самоуправле­ния, а также системами связи, в том числе правительственными.
6. Пользоваться иными правами в соответствии с действующим зако­нодательством.

В целях совершенствования нормативно-правового обеспечения управ­лением образования и науки Иркутской области в сфере опеки и попечитель­ства приняты:

1. Закон Иркутской области от 1 декабря 2014 года № 144-оз «Об отдельных вопросах социального обслуживания граждан в Иркутской области»
2. Приказ министерства от 26 сентября 2014 года № 158-мпр «Об утверждении номенклатуры организаций социального обслуживания» (с изменениями)
3. Приказ министерства от 3 октября 2014 года № 167-мпр «Об утверждении порядка приема граждан в стационарные организации социального обслуживания со специальным социальным обслуживанием»
4. Приказ министерства от 28 ноября 2014 года № 184-мпр «Об утверждении норм питания в организациях социального обслуживания Иркутской области»
5. Приказ министерства от 11 декабря 2014 года № 193-мпр «Об утверждении порядка предоставления социальных услуг поставщиками социальных услуг в стационарной форме социального обслуживания»
6. Приказ министерства от 11 декабря 2014 года № 209-мпр «Об утверждении порядка предоставления срочных социальных услуг»
7. Постановление Правительства Иркутской области от 11 декабря 2014 года № 634-пп «Об утверждении порядка организации осуществления регионального государственного контроля (надзора) в сфере социального обслуживания»
8. Постановление Правительства Иркутской области «Об утверждение Положения о межведомственном взаимодействии органов государственной власти Иркутской области при организации социального обслуживания граждан в Иркутской области»

Разработаны и направлены в муниципалитеты методические рекомен­дации по административным регламентам по оказанию государственных услуг в сфере опеки и попечительства. Таким образом, на настоящий момент сформирована целостная система нормативного обеспечения прав и интере­сов несовершеннолетних лиц, находящихся под опекой и попечительством, охватывающая собой и муниципальный уровень.

Заключение

 

 

Практика правового регулирования в субъектах Российской Федерации тяготеет к смешанной модели формирования органов опеки и попечительства, однако процесс выбора данной модели в настоящее время не завершен. Поднимается вопрос регулятивной и контрольной роли федерального уровня государственной власти в сфере опеки и попечительства в свете русско-американских отношений по международному усыновлению детей. В сфере международного опыта рассмотрена также муниципальная модель органов опеки и попечительства на примере ряда европейских стран, для которой характерно предоставление широких полномочий органам местного самоуправления по опеке и попечительству и недостаточный контроль со стороны государства.

В данной работе обосновывается необходимость утверждения государственной природы полномочий по опеке и попечительству, что связано с их значимостью для обеспечения прав человека, особенно такого специального субъекта гуманитарных отношений, как ребенок.

Рассмотрены основные функции органов опеки и попечительства, которые выделены в зависимости от субъекта, чьи права требуют защиты: совершеннолетние граждане, признанные судом недееспособными, ограниченно дееспособными; несовершеннолетние:

а) воспитывающиеся в семье,

б) находящиеся в трудной жизненной ситуации,

в) оставшиеся без попечения родителей,

г) оставшиеся без попечения родителей и устроенные в семьи.

Проанализировав вышеизложенные нормы правового статуса органов опеки и попечительства целесообразен вывод, что круг полномочий органов опеки и попечительства и механизмы обеспечения прав детей различаются в зависимости от категории несовершеннолетних, поскольку требуются различные меры по обеспечению прав различных категорий детей. Выявлены пределы полномочий органов опеки и попечительства в свете принципа недопустимости произвольного вмешательства в дела семьи.

Необходимость определения понятия индивидуальных правовых актов органов опеки и попечительства объясняется теми прямыми юридическими последствиями, которые они имеют для конкретных участников правоотношений по воспитанию ребенка в семье. Делается вывод о существовании коллизии правовых норм, затрудняющих определение места данных актов в иерархической соподчиненности административных юридических актов в целом; предлагается классификация актов органов опеки и попечительства, основанием которой выступают наиболее существенные признаки и виды данных актов.

Список использованных источников информации

 

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. [Текст] : принята на всенародном голосовании // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2014. – № 31. – Ст. 4398.
2. Конвенция о защите прав человека и основных свобод [Текст] : Заключена в г. Риме 04.11.1950 // Бюллетень международных договоров. 2001. № 3. 142.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) [Текст] : федер. закон Рос. Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. ст. 3301.
4. Семейный кодекс Российской Федерации [Текст] : федер. закон Рос. Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. ст. 16.
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации [Текст] : федер. закон Рос. Федерации от 6 октября 2003 № 131 -ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2003. – № 40. ст. 3822
6. Об опеке и попечительстве [Текст] : федер. закон Рос. Федерации от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ // Российская газета. 2008. 30 апр.
7. О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей:Федеральный закон от 16 апреля 2001 г. // Правовой сайт КонсультантПлюс. 2017 [Электронный ресурс]. URL : http ://www/consultant.ru (дата обращения : 25.05.2017)

 

[1] Шахова Е.С. Становление и развитие государственной политики в области борьбы с безнадзорностью в 1917-1941 гг. (на материалах Курского края). дис. на соискание учебной степени к.и.н., Курск, 2008.

[2] Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. ст. 3301.

[3] Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» // Российская газета. 2008. 30 апр.

[4] Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. ст. 16.

[5] Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. № 1. ст. 16.

[6] Защита прав ребенка в межкультурном браке / Т.В. Краснова, М.А. Риэккинен, Г.Н. Чеботарев, И.Л. Плужник, О.А. Теплякова, А.А. Мишунина. Тюмень, 2015. 184 с. ; Михайленко И.А., Теплякова О.А. Конституционно-правовые механизмы защиты прав несовершеннолетних граждан Российской Федерации, воспитываемых за рубежом // Вест- ник гуманитарного университета. 2016. № 3. С. 52–56 ; Михайленко И.А., Теплякова О.А. Защита прав несовершен- нолетних граждан России за рубежом: конституционно-правовой механизм // Евразийский юридический журнал. 2016. № 9. С. 232–233 ; Мишунина А.А. К вопросу о социально-экономической и культурной адаптации мигрантов и членов их семей в Российской Федерации: конституционно-правовой аспект // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 2. С. 11–17 ; Риэккинен М.А. Обеспечение прав ребенка в смешанном браке: подход Конвенции ООН о правах ребенка, Европейского суда по правам человека и отдельных зарубежных стран // Евразийский юридический журнал. 2015. № 11 (90). С. 44–46 ; Степанова М.С., Теплякова О.А. Право ребенка жить и воспиты- ваться в семье (на примере России и Финляндии) // Там же. С. 167–169

[7] Постановление правительства Тюменской области от 28.12.2010 № 385-п «Об утверждении Положения о Департаменте социального развития Тюменской области» (в ред. от 24.02.2014) // Официальный портал органов государственной власти Тюменской области. URL: http://www.admtyumen.ru.

[8] Тарасова А.Е. Новая система опеки и попечительства над несовершеннолетними как элемент современного механизма обеспечения и защиты их прав и законных интересов // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 4. С. 19 - 24.

[9] Постатейный комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону «Об опеке и попечительстве» и Федеральному закону «Об актах гражданского состояния» / О.Г. Алексеева, В.В. Андропов, А.А. Бухарбаева (и др.); под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2016. 654 с.

[10] Чакалова М.С. Мнение по проекту Федерального закона «Об основах организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав», представленному на обсуждение // Вопросы ювенальной юстиции. 2013. № 3. С. 24-27.

[11] Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

[12] Чакалова М.С. Мнение по проекту Федерального закона «Об основах организации и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав», представленному на обсуждение // Вопросы ювенальной юстиции. 2013. № 3. С. 24-27.

[13] Миронова Н. Размытая компетенция // Вопросы местного самоуправления. 2007. № 3. С. 10; Чакалова М.С. Указ. соч.

[14] Каюров Е.А. Некоторые аспекты повышения эффективности системы разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти в России // Законодательство и экономика. 2013. № 6.

[15] Там же.

[16] Тресцова Е.В., Азарова Т.В. Роль органа опеки и попечительства в механизме охраны и защиты жилищных прав несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей // Вопросы ювенальной юстиции. 2014. № 1. С. 18 - 22.

[17] Дзугаева А.З. Организация работы по профилактике социального сиротства и разрешению споров, связанных с воспитанием детей, в г. Москве // Семейное и жилищное право. 2014. № 2. С. 23 - 27.

[18] Постатейный комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону «Об опеке и попечительстве» и Федеральному закону «Об актах гражданского состояния» / О.Г. Алексеева, В.В. Андропов, А.А. Бухарбаева и др.; под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2012. 654 с.

[19] Постановление Правительства РФ от 15.07.2013 № 594 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки» (в ред. от 28.03.2015) // СЗ РФ. 2013. № 29. Ст. 3971.

[20] Приказ Минтруда России от 18.11.2013 № 680н «Об утверждении профессионального стандарта «Специалист органа опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних» // Российская газета. 2014. 17 янв.

[21] Постановление Правительства РФ от 03.06.2013 № 466 «Об утверждении Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации» (в ред. от 30.06.2014) // СЗ РФ. 2013. № 23. Ст. 2923.

[22] Рекомендации по совершенствованию деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях создания в них условий воспитания, приближенных к семейным, а также привлечению этих организаций к профилактике социального сиротства, семейному устройству и постинтернатной адаптации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, утв. письмом Минобрнауки России от 18.06.2013 № ИР-590/07 «О совершенствовании деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Вестник образования. 2013. № 18.

[23] Соглашение между Российской Федерацией и Соединенными Штатами Америки о сотрудничестве в области усыновления (удочерения) детей (Вашингтон, 13 июля 2011 г.) (не действует) // СПС «Гарант». URL: http://base.garant.ru/2571375/#friends#ixzz40pS9e33U.

[24] Бородич К.Ю. Усыновление детей - граждан России иностранными гражданами. Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.03 / К.Ю. Бородич - М., 2005. - С. 183.

[25] Буянова Е.В. Процедура усыновления по законодательству зарубежных стран. Оренбург, 2013. С. 33.

[26] Доклад о случаях изъятия детей из семей в Швеции и соседних Скандинавских странах // Семейная политика.рф. Аналитический центр. URL: http://www.familypolicy.ru/read/1403.

[27] Закон Финляндии о социальном обеспечении от 30.12.2014 № 1301/2014, вступил в силу с 01.04.2015, отменяет Закон о социальном обеспечении от 17.09.1982 № 710/1982. URL: http://www.finlex.fi/fi/laki/alkup/2014/20141301.

[28] Доклад о случаях изъятия детей из семей в Швеции и соседних Скандинавских странах // Семейная политика.рф. Аналитический центр. URL: http://www.familypolicy.ru/read/1403.

[29] Теплякова О.А. Правовой статус и функции органов опеки и попечительства // Lex russica. 2016. № 10. С. 142 - 154.

[30] Защита прав ребенка в межкультурном браке / Под ред. Г.Н. Чеботарева. Тюмень, 2015. С. 137.

[31] Федотов А.В. Функция государственного органа: к вопросу интерпретации // История государства и права. 2009. № 5. С. 5-6

[32] Пластинина Н.В. Участие органов опеки и попечительства в семейных спорах // СПС КонсультантПлюс.

[33] Приказ Минтруда России от 18.11.2013 № 680н «Об утверждении профессионального стандарта «Специалист органа опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних» // Российская газета. 2014. 17 янв.

[34] Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации (учебно-практический) (постатейный) / Под ред. С.А. Степанова. М., 2015.

[35] Жаглина М.Е., Костина С.Е. Опека и попечительство как форма воспитания детей, оставшихся без попечения родителей // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2016. № 3. С. 36-41

[36] Конвенция о защите прав человека и основных свобод. Заключена в г. Риме 04.11.1950 // Бюллетень международных договоров. 2001. № 3. 142.

[37] Защита прав ребенка в межкультурном браке / Под ред. Г.Н. Чеботарева. Тюмень, 2015. С. 145, 146.

[38] Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2001. С. 166.

[39] Соловей Ю.П. О совершенствовании законодательной основы судебного контроля за реализацией органами публичной администрации и их должностными лицами дискреционных полномочий // Административное право и процесс. 2015. № 2. С. 46 - 51.

[40] Аврутин Ю.Е. Процессуально-правовые формы обеспечения консенсуса в сфере публичного управления // Журнал российского права. 2014. № 10. С. 102 - 112.

[41] Приказ Минобрнауки РФ от 14.09.2009 № 334 «О реализации Постановления Правительства Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 423» // Российская газета. 2009. 29 декабря. № 252.

[42] Травкин А.А. Сущность и сферы (пределы) действия правоприменительных актов (проблемы теории и практики): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Владимир, 2008. С. 8.

[43] Татаринцева Е.А. Административные акты органов опеки и попечительства как юридические факты в правоотношениях по воспитанию ребенка в семье: понятие и классификация // Административное право и процесс. 2016. № 6. С. 64 - 67.